Il partenariato pubblico privato (PPP) in sanità è una collaborazione strategica di lungo periodo in cui enti pubblici e operatori economici privati progettano, finanziano, costruiscono o ristrutturano infrastrutture (ad esempio, nuovi ospedali) e gestiscono servizi clinici o non clinici, condividendo rischi e competenze.
Il PPP in sanità, dunque, entra in gioco quando il sistema pubblico deve realizzare o ammodernare infrastrutture, tecnologie e servizi senza limitarsi alla logica dell’acquisto puntuale. Nuovi ospedali, diagnostica, piattaforme digitali, efficientamento energetico, manutenzione e servizi non clinici possono essere affidati a contratti di lunga durata in cui un operatore privato finanzia, realizza e gestisce una parte del progetto, assumendo rischi che nel modello tradizionale resterebbero più direttamente in capo all’amministrazione.
La promessa è attrarre capitali e competenze, accelerare investimenti, pagare in funzione della disponibilità o della qualità del servizio. La condizione è più esigente: il contratto deve trasferire davvero rischi, responsabilità operative e incentivi al privato, senza trasformarsi in debito differito, costo nascosto o dipendenza tecnologica.
Indice degli argomenti
Cos’è il partenariato pubblico privato in sanità
Nel quadro italiano, il partenariato pubblico privato è disciplinato dal Libro IV del decreto legislativo 36/2023. La guida tecnica 100 domande e risposte sul PPP, pubblicata dal Dipe nel luglio 2025, individua quattro elementi ricorrenti:
- rapporto di lungo periodo tra ente concedente e partner privato;
- contributo finanziario significativo del privato;
- ruolo operativo dell’operatore economico nella realizzazione e gestione del progetto;
allocazione del rischio operativo in capo al soggetto privato.
In sanità, questo schema può assumere forme diverse. La più nota è la concessione, spesso collegata alla finanza di progetto, ma rientrano nel perimetro anche contratti di disponibilità, locazione finanziaria e altri modelli contrattuali con struttura analoga.
La differenza rispetto a un appalto ordinario sta nel ciclo di vita: il privato non consegna soltanto un’opera o un servizio, ma resta coinvolto nella gestione per un periodo sufficiente a recuperare gli investimenti e remunerare il capitale.
La definizione sanitaria adottata dall’Oms Europa è coerente con questa impostazione: i PPP sono contratti di lungo periodo tra soggetti pubblici e privati per fornire strutture, apparecchiature o servizi sanitari. La loro utilità dipende dalla capacità pubblica di decidere prima quale bisogno sanitario soddisfare, poi quale strumento di finanziamento e affidamento usare.
Il PPP nella sanità italiana
La sanità italiana è già un sistema misto nella produzione dei servizi. Il Focus tematico n. 3 del 31 marzo 2026 dell’Ufficio parlamentare di bilancio, dedicato al rapporto tra pubblico e privato in sanità, rileva che quasi un terzo della spesa pubblica è destinato a servizi erogati da fornitori privati.
Il partenariato pubblico privato non coincide con accreditamento, convenzioni o acquisto di prestazioni. È uno strumento diverso, più legato a investimenti, asset, tecnologie e gestione pluriennale. Il contesto però spiega perché il tema sia tornato centrale: ospedali da rinnovare, carenza di capacità progettuale in alcune amministrazioni, pressione sulle liste d’attesa, transizione digitale, vincoli di bilancio e fondi PNRR da integrare con modelli sostenibili nel tempo.
Il monitoraggio nazionale conferma il peso della sanità. Nella Relazione annuale 2025 sull’attività 2024 in materia di PPP e finanza di progetto, il Dipe indica che al 31 dicembre 2024 il portale della Ragioneria generale dello Stato conteneva 267 affidamenti in PPP, per un valore dichiarato dagli enti concedenti di circa 29,5 miliardi di euro e una durata media di 19 anni.
L’appendice Istat alla stessa relazione, riferita al periodo 2010-2024, registra 100 operazioni monitorate: 41 riguardano il settore sanitario, la quota più numerosa tra i settori censiti.
I vantaggi del partenariato pubblico privato in sanità: investimenti, competenze e responsabilità di risultato
Un importante vantaggio del partenariato pubblico privato in sanità è la possibilità di mobilitare risorse private per investimenti ad alta intensità di capitale. Nuovi edifici ospedalieri, impianti, diagnostica, sistemi informativi e infrastrutture digitali richiedono competenze tecniche, capacità di gestione del rischio e continuità manutentiva. Un contratto ben disegnato può collegare progettazione, costruzione, manutenzione e gestione, riducendo il rischio di opere consegnate senza risorse adeguate per mantenerle efficienti.
Un altro beneficio significativo riguarda gli incentivi. Se il pagamento dipende dalla disponibilità dell’infrastruttura, dai livelli di servizio, dai tempi di risposta o dalla qualità misurata, il concessionario ha interesse economico a progettare bene e a gestire meglio. Nei contratti di disponibilità, per esempio, il canone può essere ridotto quando il bene o il servizio non rispetta gli standard previsti.
Da non trascurare, inoltre, la possibilità di accesso a competenze non sempre presenti nella pubblica amministrazione. Nella sanità digitale questo aspetto pesa molto. La Piattaforma nazionale di telemedicina, affidata da Agenas tramite concessione decennale per i servizi abilitanti, con valore complessivo di circa 235 milioni di euro, mostra come il PPP possa essere usato anche per infrastrutture nazionali di sanità digitale, non solo per muri, impianti e parcheggi.
I limiti del PPP: allocazione del rischio, complessità contrattuale e concorrenza
Il partenariato pubblico privato non crea risorse gratuite. Sposta nel tempo una parte degli esborsi pubblici e li collega a canoni, ricavi di gestione o pagamenti di disponibilità. L’Oms Europa, nel policy paper 2023 sui PPP per infrastrutture e servizi sanitari, sottolinea come i contratti firmati oggi generino impegni futuri sui bilanci sanitari e vadano usati solo quando risultano più convenienti delle alternative di procurement.
Un limite importante è l’allocazione effettiva del rischio. Secondo l’appendice Istat contenuta nella relazione Dipe 2025, il 92% delle 100 operazioni di PPP monitorate nel periodo 2010-2024 è stato classificato on balance, quindi registrato nel bilancio delle amministrazioni pubbliche. La stessa analisi segnala che, nella maggior parte dei contratti esaminati, i rischi di domanda, costruzione e disponibilità risultano prevalentemente a carico del partner pubblico. È un dato che ridimensiona l’idea del PPP come strumento automaticamente capace di trasferire rischio al mercato.
Un altro limite è la complessità contrattuale. Un ospedale o una piattaforma digitale hanno vita lunga, tecnologie mutevoli, fabbisogni clinici che cambiano, vincoli di interoperabilità e sicurezza. Un contratto di vent’anni può garantire continuità, ma può anche rendere costosi aggiornamenti, uscite anticipate o cambi di fornitore. Nei progetti digitali servono clausole su portabilità dei dati, standard aperti, cybersecurity, livelli di servizio, auditabilità degli algoritmi e reversibilità della gestione.
Da segnalare, inoltre, l’aspetto della concorrenza. Una sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 2026 ha dichiarato incompatibile con il diritto Ue il diritto di prelazione del promotore nella finanza di progetto quando consente di pareggiare l’offerta dell’aggiudicatario e ottenere comunque il contratto. Per la sanità, dove le operazioni possono incidere su servizi essenziali e mercati concentrati, la qualità della gara diventa una garanzia sostanziale, non solo formale.
Chi trae beneficio dal partenariato pubblico privato in sanità?
I pazienti sono i primi beneficiari potenziali, ma solo quando il contratto migliora accesso, tempi, continuità del servizio e qualità dell’assistenza. Un nuovo reparto, una diagnostica più disponibile o una piattaforma di telemedicina interoperabile producono valore se riducono attese, spostamenti inutili e frammentazione dei percorsi di cura.
Le amministrazioni sanitarie (ASL, ASST, AO & Co.) possono beneficiare del PPP quando riescono a realizzare investimenti complessi senza perdere il controllo pubblico su obiettivi, standard e sostenibilità. Il vantaggio pubblico cresce se il contratto trasferisce al privato rischi che il privato può gestire meglio: costruzione, manutenzione, disponibilità tecnologica, performance energetica, continuità operativa.
Gli operatori privati e gli investitori ottengono contratti lunghi, ricavi prevedibili e possibilità di valorizzare competenze industriali. Questo beneficio è legittimo quando resta proporzionato al rischio assunto e alla qualità prodotta. Se, invece, la remunerazione è protetta da garanzie pubbliche e il rischio resta sostanzialmente alla collettività, il partenariato perde gran parte della sua giustificazione economica.
Anche il personale sanitario può trarne vantaggio, soprattutto quando il PPP libera strutture pubbliche da inefficienze infrastrutturali, carenze manutentive o sistemi informativi obsoleti. Il beneficio si dissolve se l’operazione genera rigidità organizzative, esternalizzazioni opache o indicatori di performance scollegati dai bisogni clinici.
Quando il PPP sanitario conviene davvero
La convenienza va misurata prima della gara, non dopo la firma. Il Dipe ricorda che gli enti concedenti devono trasmettere le informazioni sui contratti al portale Dipe-Ragioneria, con indicazione di valore, durata, contributo pubblico e investimento privato. Per i progetti di interesse statale o finanziati con contributo statale pari o superiore a 50 milioni di euro, il parere preventivo del NARS (Nucleo di consulenza per l’Attuazione delle linee guida per la Regolazione dei Servizi di pubblica utilità) richiede anche le valutazioni della Ragioneria generale dello Stato.
Il criterio operativo è il value for money: il PPP deve dimostrare di offrire un risultato migliore, sull’intero ciclo di vita, rispetto ad appalto tradizionale, gestione diretta o altri modelli di procurement.
L’Expert Panel on Effective Ways of Investing in Health della Commissione europea, nel parere del 2014 sulle partnership private nella sanità europea, ha già segnalato la scarsa disponibilità di dati pubblici comparabili e l’assenza di evidenze scientifiche robuste sulla maggiore costo-efficacia dei PPP rispetto alla fornitura pubblica tradizionale.
Il mercato europeo mostra, intanto, una pipeline sanitaria rilevante per l’Italia. Il Market Update 2024 dell’European PPP Expertise Centre della Bei, pubblicato nel marzo 2025, censisce 39 operazioni europee arrivate al closing finanziario nel 2024, per 11,47 miliardi di euro. Per l’Italia, la pipeline indicata da Epec comprende 41 progetti, con la Sanità come settore principale: dieci iniziative, tra cui sette ospedali e due strutture per anziani.
La Sanità ha bisogno di investimenti, capacità progettuale e tecnologie aggiornabili. Il partenariato pubblico privato può aiutare quando l’amministrazione mantiene capacità di indirizzo, negozia contratti trasparenti e misura le performance su risultati verificabili. Diventa rischioso quando viene usato per rinviare costi, aggirare vincoli di bilancio o acquistare innovazione senza una governance pubblica abbastanza forte da governarlo.
Partecipa alla community